检察院引入ISO9000质量管理体系

党的十六大明确指出“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”，今后一个时期，基层检察院建设的重点内容之一，就是进一步加强基层检察院的正规化建设。本文的重点内容，就是从国际质量管理体系的内容开始，对照基层检察院建设的实际，较全面地论述了基层检察院建立质量管理体系的必要性和可行性，从而提出基层检察院在管理机制中引入质量管理体系认证的设想及建议。

 

检察机关从1998年开始，把加强基层检察院建设作为战略重点以来，基层检察院的总体水平有了大幅度的提高，不少基层单位也实现了质的飞跃。2002年3月，《人民检察院基层建设纲要》（以下简称《纲要》）颁布实施后，基层检察院进入了制度化、规范化建设的轨道。党的十六大报告中指出，“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”，并对改革和完善决策机制、推行司法体制改革以及加强对权力的制约和监督等方面提出了明确的要求。那么，在新世纪新形势下，紧紧围绕《纲要》，基层检察院建设特别是在规范化管理、建立长效机制上如何才能做到“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有举措”？

 

对此，我们认为，基层检察院建设在规范化管理、建立长效机制方面，联系当前基层检察院的水平，可以引入现代管理理念，遵循ISO9000质量管理原则，使基层检察院的建设在规范、长效方面达到现代管理的要求和水平，并适时率先加入国际质量管理体系认证，在管理模式和层次上与国际管理水平接轨。

 

 

 

一、 什么是质量管理体系认证

 

 

 

1、质量管理体系的概念。

 

质量管理体系是指¡为了实施质量管理的组织机构、职责、程序、过程和资源¡（引自ISO8402-94），即“在质量方面指挥和控制组织的管理体系”。体系是指“相互关联或相互作用的一组要素”。其中的要素指构成体系的基本单元或可理解为组成体系的基本过程。管理体系是指“建立方针和目标并实现这些目标的体系”。

 

        2、质量管理标准的由来。

 

1987年国际标准化组织（ISO）公布了ISO9000系列标准（简称ISO9000族），即在国际上影响最为深远的质量管理标准，“ISO9000族”是指“由ISO/TC 176（国际标准化组织质量管理和质量保证技术委员会）制定的所有国际标准”。该标准族可帮助组织实施并运行有效的质量管理体系，是质量管理体系通用的要求或指南。它不受具体的行业或部门的限制，可广泛适用于各种类型和规模的组织。这一国际标准发源于欧洲经济共同体，但很快就波及美国、日本及世界各国。到目前为止，已有70多个国家的部门和企业中采用和实施这一系列标准。我国对此也十分重视，发布了与其相应的质量管理国家标准系列GB/T19000，同时积极组织实施和开展质量认证工作。

 

       3、质量管理原则的基本内容。

 

质量管理原则是建立质量管理体系的基本理论。它是针对组织管理者编制的一套有关质量管理的文件。国际标准化组织（ISO）吸纳了当代国际最受尊敬的一批质量管理专家在质量管理方面的理念，结合实践经验及理论分析，用高度概括又易于理解的语言，总结出了质量管理的八项原则：

 

（1）         以顾客为中心；

 

（2）         领导作用；

 

（3）         全员参与；

 

（4）         过程方法；

 

（5）         管理的系统方法；

 

（6）         持续改进；

 

（7）         基于事实的决策方法；

 

（8）         与供方互利的关系。

 

这八项原则于1997年由ISO在哥本哈根进行投票确认，获全体通过，得到了全球质量管理方面专家的认同，并被称为2000版ISO9000族国际质量管理体系标准。

 

        4、质量管理体系认证的概念。

 

质量管理体系认证，亦称质量管理体系注册。是指由公正的第三方体系认证机构，依据正式发布的质量管理体系标准，对部门或企业的质量管理体系实施评定，并颁发体系认证证书和发布注册名录，向公众证明部门或企业的质量管理体系符合某一质量体系标准，有能力按规定的质量要求提供产品或服务。

       5、质量管理体系的标准和认证步骤。

 

   （1）质量管理体系的基本标准不是具体服务或产品的技术标准，它是根据上述八项原则对质量管理的流程与机制制定的具体指标，质量管理体系认证中并不对认证部门或企业的服务或产品进行检测，颁发的证书也不证明服务或产品符合某一特定标准，而仅是证明部门或企业有能力按法律法规、用户合同、企业内部规定等要求提供服务或产品。

 

   （2）质量管理体系认证过程总体上可分为四个阶段：

 

 

 

认证申请

 

由部门或企业向其自愿选择的某个体系认证机构提出申请，按机构要求提交申请文件，包括质量手册等。体系认证机构根据提交的申请文件，决定是否受理申请，并通知部门或企业。按惯例，机构不能无故拒绝企业的申请。

 

 

 

体系审核

 

认证机构指派数名国家注册审核人员实施审核工作，包括审查质量手册，到现场查证质量管理标准实际执行情况，提交审核报告。

 

 

 

审批与注册发证

 

体系认证机构根据审核报告，经审查决定是否批准认证。对批准认证的部门或企业颁发体系认证证书，并将有关情况注册公布，准予部门或企业以一定方式使用体系认证标志。证书有效期通常为三年。

 

 

 

监督

 

在证书有效期内，体系认证机构每年对部门或企业至少进行一次监督检查，查证部门或企业有关质量体系的保持情况，一旦发现部门或企业有违反有关规定的事实证据，即对相应的部门或企业采取措施，暂停或撤销部门或企业的体系认证。

 

 

 

背景新闻：

 

2001年广州市地方税务局通过ISO国际质量管理体系认证；

 

2001年6月，浙江省台州市椒江区洪家中学通过ISO国际质量管理体系认证；

 

2001年11月13日，为了全面提高教育管理质量，我国各级各类学校进行ISO国际质量管理认证工作在全国全面启动；

 

2001年12月北京人民广播电台交通台通过ISO国际质量管理体系认证；

 

2002年解放军总医院通过了质量管理体系认证；

 

2002年7月中共天津开发区保税区工委、天津开发区管委会通过ISO国际质量管理体系认证；

 

2002年7月雨花台烈士陵园管理局通过ISO国际质量管理体系认证；

 

2002年9月中央电视台新闻评论部通过ISO国际质量管理体系认证；

 

2002年10月南京市赤壁路小学通过ISO国际质量管理体系的认证；

 

2002年12月江苏苏州市公安局吴中分局南区派出所通过ISO国际质量管理体系认证。

 

 

 

二、理由论证：为什么要引入质量管理体系认证

 

 

 

   理由一：2000版ISO 9000族标准，是一个提高质量管理水平的科学体系，其管理思

 

想蕴含了预防、监督和持续改进三大科学管理机制，融汇了系统论、信息论和控制论的精华，2000版ISO 9000族标准将质量管理体系化、文件化，是现代管理理念在部门或企业活动中的具体体现。质量管理体系的统一认证对于优化部门或企业的内部管理，增强竞争活力，塑造部门或企业良好的整体形象，夯实管理平台，促进部门或企业不断改进管理措施、保持持续发展和长期成功起着不可估量的作用。

 

    基层检察院建设经过三年的争创活动，规范化管理和机制建设取得了明显的收效，但从总体上看，管理上还多数处于传统意义的管理水平，“管”的成份多，人治的因素多，而“理”的成份少，工作流程不规范，随意性大，许多还是靠上级的要求、督促和检查，靠教育整顿和执法作风检查，良好的机制并没有完全形成，这并不符合《纲要》的要求。因此，引入国际质量管理体系认证，运用现代管理理念和手段加强基层检察院的规范化管理，对深入贯彻落实《纲要》，建立长效机制，提高管理水平，有着巨大的促进作用。

 

   理由二：2000版ISO 9000族标准是一个国际公认的质量管理体系，它是通过外部审查和认证的，从而能够对一个部门或企业的管理制度作出客观、公正的评价。

 

在基层检察院的争创过程中，主要的内容就是争创人民满意的检察院，但在执行当中，勿需讳言，接受人民监督、让人民满意还不够彻底，公众对基层检察院的工作流程及质量无法了解和监督，许多工作质量也多是通过公众关注的少数案件结果和检察人员的外在形象上来衡量，基层检察院对公众和部门的征求意见表也只是由检察院自己设计并且内容单一、空泛，人民满意的称号也是由上级检察院确定，基层检察院的量化考核标准也不一致，这一切不同程度地影响和制约了基层检察院管理水平的进一步提高。因此，引入质量管理体系认证，由与基层检察院在经济上无利害关系、在行政上无隶属关系的第三方认证机构对基层检察院的内部管理体系进行审核认证，向公众证明基层检察院的内部管理体系符合国际质量管理体系的标准，有能力按法律规定的程序实施有力的法律监督，由于认证采用国际质量管理体系的标准，审核过程公正，可以使基层检察院的管理体系科学、公开、透明，易于公众监督，因此，认证可以说是基层检察院接受公众监督的有力措施之一。同时，统一的认证标准，可以将基层检察院考核的“地方粮票”变为“全国粮票”，有利于基层检察院建设整体水平的提高，从而真正达到并实现《纲要》要求的标准。

 

理由三：2000版ISO9000族标准具有4个特点，即质量管理的全面性，全员性，全程性，预防不合格和持续改进。

    几年来，“五好”活动是基层检察院争创的载体，“五好”的内容包含了基层检察院建设的方方面面，能够反映出管理的全面性，同时，群众性的争创活动也具有管理的全员性特色，各级检察机关根据“五好”的要求，对基层检察院制定的量化考核标准，也有一定的全程性的特点，基层检察院动态管理办法对基层院建设也起到了鞭策作用。所以，从宏观上看，“五好”活动的开始与2000版ISO9000族标准质量管理体系的特点有大程度地相似之处。但从管理的内含上看，各基层院在细化考核标准时，存在着量化不科学，可比性差，具体岗位职责不细，就事定分，把系统的管理僵化地割裂成分值，手段方法比较简单、传统的现象。这样的管理不仅造成了管理水平在较低水平的徘徊，也使动态管理流于形式，无法真正实现持续发展的管理目的。因此，引入现代质量管理体系并加以认证，有利于《纲要》的全面贯彻落实，特别是ISO会随着社会的进步，不断调整质量标准和管理原则，并要求被认证的部门或企业及时改进管理措施，这样就利于基层检察院的管理在理念与措施上与世界同步，真正做到与时俱进。

 

理由四：ISO9000系列标准，是在欧美发达国家多年对质量管理和质量保证理论研究和实践的基础上制定的，是他们质量工作经验的结晶，具有科学性和有效性。而认证机构的质量审核人员都是经过专业培训、经验丰富的管理专家，他们利用符合质量体系管理的资源、通过严格的程序进行认证，所以具有很强的可信性、公正性和权威性。

 

因此，基层检察院建设引入国际质量管理体系认证，一方面可以学习到欧美发达国家的质量管理和质量保证的好经验，建立现代管理理念，在规范性目标的指引下，建立良好的质量管理体系，形成长效机制，深化质量管理，提高管理水平。另一方面引入2000版ISO9000族系列标准，取得体系认证后，通过认证机构印发认证的部门或企业名录，进一步扩大基层检察院的影响，并广泛进行宣传，从而取得公众的信任，真正做到让人民满意。所以，笔者认为基层检察院建设有必要适时引入国际质量管理体系的引证。

 

 

 

三、消除误区：基层检察院能否引入质量管理体系认证

 

 

 

　　误区一：ISO质量管理体系作为企业管理标准与检察机关的管理标准是否兼容？

 

在许多人眼里，ISO质量管理体系认证更多地是和企业管理联系在一起的，与检务工作实是有点“风马牛不相及”。其实，这是一个认识上的误区。

 

2000版ISO9000族标准是面向所有组织的质量管理体系，它适用于所有的行业和各种规模的组织，是目前适用范围最广的国际标准之一。

 

纵观质量管理的八项原则：以顾客为中心、领导作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系，可以看出，质量管理体系在原则和标准上，进一步突出了现代管理理念，强调了质量管理的过程控制，因此已消除了行业的偏向性，特别是淡化了企业色彩。对于基层检察院来说，在第一项“以顾客为中心”的原则中，如果将顾客理解为国家经济建设的大局和人民群众，在第八项“与供方互利的关系”的原则中，将供方理解成上级机关、法院及地方政府部门，那么，质量管理体系的八项原则就完全适合基层检察院的管理。例如，2000版ISO9000族标准对术语“质量管理（quality management）”一词的描述：“质量管理是涉及到组织的各个方面，是否有效地实施质量管理关系到组织的兴衰，组织的最高管理者正式发布本组织的总的质量宗旨和质量方向，确立组织质量目标的基础上，认真贯彻八项质量管理原则，运用管理的系统方法来建立质量管理体系，为实现质量方针和质量目标配备必要的人力和物力资源，开展各项相关的质量活动，这也是组织各级管理者的职责。所以，组织应采取激励措施激发全体员工积极参与，提高他们充分发挥才干的工作热情，造就人人作出应有贡献的工作环境，确保质量策划、质量控制、质量保证和质量改进活动顺利地进行。”因此，在基于现代管理理念，遵循质量管理体系的原则的基础上制定的质量管理体系标准，没有行业间的差别，是适合基层检察院建设规范化管理的需要的。

 

 

 

误区二：ISO质量管理体系是否会涉及检察机关具体案件管理的保密问题？

 

时下，和世界接轨是个比较时髦的话题。但是，具体到检察系统的检务工作，由于有其一定的特殊性，特别是涉及有关案件的保密问题，许多人并不敢轻易拿管理“接轨”说事。其实，这也是因为对ISO质量管理体系不了解而产生的一个认识的误区。

 

根据2000版ISO9000族标准对有关术语的描述，“质量管理（ quality management）是指导和控制组织的与质量有关的相互协调的活动，即指导和控制组织与质量有关的活动，通常包括质量方针和质量目标的建立、质量策划、质量控制、质量保证和质量改进。”“它是以质量管理体系为载体的。”而“质量管理体系（ quality management system）是建立质量方针和质量目标并实现这些目标的体系。”在质量管理体系中，组织要根据自身的行业特点，“识别构成质量管理体系的各个过程，识别和及时提供实现质量目标所需的资源，对质量管理体系运行的过程和结果进行测、分析和改进，确保顾客和其他相关方满意。为了评价顾客和其他相关方的满意程度，质量管理体系还应确定测量和监控各个方面的满意和不满意的信息，采取改进措施，努力消除不满意因素，提高质量管理体系的有效性和效率。”因此，国际质量管理体系认证，是对组织的质量管理体系是否符合2000版ISO9000族标准进行审核，并按照质量管理原则对质量管理过程控制提出改进意见。由此可见，对基层检察院而言，质量管理体系认证并不涉及具体案件的内容。

 

 

 

误区三：ISO质量管理体系是否会影响基层检察院落实《纲要》的考核并给基层检察院造成负担？

 

在常人看来，检察系统的管理纯粹是检察系统自己内部的事情，根本犯不着借“他山之石”搬来ISO质量管理体系这么一个洋标准，狠下苦功去费力气，然后再邀请第三方认证机构来当“主考官”，用冷冰冰的烦琐标准逐项核对，并从此以后将这些标准当作“金科玉律”牢牢锁定自己。这是否会影响基层检察院落实《纲要》的考核并给基层检察院造成负担？

 

党的十六大报告中指出，要“借鉴人类政治文明的有益成果”，改进管理方式，要“科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构”，要建立并“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。

 

    　因此，要澄清ISO质量管理体系是否会影响基层检察院落实《纲要》的考核并给基层检察院造成负担这个认识误区。

 

首先从管理理念上看，对基层检察院来说，规范化管理也应该是开放式的，而不能拒绝“对外开放”，更需要引入和借鉴人类现代管理科学上的有益成果。ISO质量管理体系作为现代管理实践与经验的结晶，适时的引入不是给基层增加负担，相反会促进基层检察院管理水平的进一步提高，不是多了一个多事的“婆婆”，而是增加了一个得力的助手。

 

第二，按照ISO质量管理原则，建立现代质量管理体系，有助于基层检察院管理长效机制的建立，这种质量管理体系和运行机制一旦建立起来，会使《纲要》的贯彻落实更加科学，基层考核更加严谨。

 

第三，基层检察院通过ISO质量管理体系认证后，第三方认证机构每年要对基层检察院进行一至二次的审核，其目的是审核ISO质量管理体系在该单位的运行及改进情况，发现问题并得不到改进，认证机关将取消对其的认证。这也有助于基层检察院管理层次的不断提高。

 

第四，ISO质量管理体系的建立，需要有良好的运行机制，而这种运行机制则体现在部门对每项活动从始至终的自主的严格的控制上，这种控制则是一种不间断的合理的公正的流程或过程，它不会因为应付每年年底的考核而临时形成，也不会因为平时没有考核而自动消失，它只会在ISO质量管理体系无形的指导和监督下不断进行自我完善、自我改进。

 

所以，基层检察院引入并建立ISO质量管理体系，可以消除每年年底一次因突击考核而造成的人、财、物上的浪费，节省资源，提高效率，实质上这对基层检察院应该是一种减负的行为。

 

    综上所述，基层检察院要提高管理水平，借鉴先进管理成果，引入ISO质量管理体系，就要走出认识上的误区，从思想上更新观念，行动上对外开放。而要对外开放，则有必要从每一项具体的工作入手，从每一个管理环节和过程入手，自觉接受群众的监督和评议。我们实行的检务公开、业务流程管理，就是按照法律的要求，从业务管理上增加透明度，自觉接受群众监督，是现代管理理念在检察业务工作中的具体体现。基层检察院要真正做到让人民满意，要不被群众所批评，惟有用严格的、科学的现代管理制度约束自己。同时，也需要明确，质量管理体系的建立，并不是消除检察工作特点，简单的照搬照抄ISO的标准，而是要结合检察工作实际，运用现代管理的理念，对几年基层院争创成果进行巩固和提高，这一点不容置疑。

 

 

 

三、可行对照：基层检察院的规范化管理与国际质量管理体系还存在哪些差距

 

从1998年到目前，高检院先后制定下发了《关于加强基层检察院建设的意见》、《关于开展以“五好”为主要内容的“争创人民满意的检察院、争当人民满意的检察干警”活动的通知》、《关于进一步推进基层检察院建设若干问题的意见》、《人民检察院基层建设纲要》，这四个文件有力地促进了基层检察院规范化建设，特别是作为检察系统自身的法规政策文件──《纲要》的制定、颁发，为基层检察院规范化管理上台阶，提出了明确的原则和目标，是加强基层检察院建设的纲领性文件。

 

    但我们应该清醒地看到，当前许多基层检察院在规范化管理上还不完全适应新世纪新任务的要求，与党的十六大提出的要求还存在着明显的差距。根据我们掌握的情况，具体主要表现在：

 

一是高检机关制定下发的关于加强基层检察院建设的文件，尽管对加强基层检察院建设特别是对三年阶段性“五好”达标活动发挥了巨大的作用，但因为其并不是专门论述管理的理论，因此其自身并没有形成一套完整的管理理论体系，这就造成了整个基层检察院无法形成普遍适用的质量管理体系，形式上轰轰烈烈，各个基层检察院各显其能，管理方法繁多，但一旦实现阶段性目标后，便出现了后劲不足的迹象。

 

二是《纲要》中明确要求，对基层检察院建设要实行动态管理、量化考核，但从各地检察机关的量化考核内容看，许多内容是“五好”达标时的内容，没有反映出《纲要》关于建立长效机制的要求，设定量化分数时就事定分，没有科学性；考核时注重会议记录、心得笔记、办案数量、测评票数等内容的查阅，考核手段简单；不同地区的不同单位考核标准不统一，缺少可比性；担负考核任务的人员，往往是临时抽调组成的，素质不齐，标准掌握不一致，造成考核时人为干扰的因素增多，导致考核结果不准确；量化考核的结果是每年一次考核中打分的总和，反映出的是简单的量，无法完全反映管理的控制、流程与质量，这种结果无法真正评估一个单位的管理水平，失去了量化的意义。

 

三是检察机关机构改革后，许多基层检察院在确定岗位职责方面，论证不够充分，因人定责、因事定责的情况比较普遍。职责划分不能法定化，是管理工作中的大忌。这三个方面的具体表现仅是基层检察院建设中暴露出的比较明显的方面，但却反映出了基层检察院的规范化管理尚不符合质量管理体系的要求的问题。

 

当前，基层检察院规范化管理与质量管理体系认证的标准存在的差距是明显的，但这种差距不是不可消除的。一方面，《纲要》制定的原则、目标、要求与ISO国际质量管理体系的八项原则在理念上是基本一致的，不同的只是各级检察机关在细化标准时，没有从建立质量管理体系方面入手进行贯彻落实《纲要》。另一方面，“五好”达标活动确实使基层检察院建设在管理上有了长足的进步，这也为基层检察院按照现代管理理念、遵循ISO国际质量管理体系的八项原则，进一步建立具有检察机关特色的质量管理体系奠定了基础。特别是2002年高检机关确定的30个全国基层建设示范院中，许多单位在管理方面的做法已经基本接近ISO国际质量管理体系认证的要求，如北京市海淀区人民检察院、吉林省长春市朝阳区人民检察院设立科研项目，请第三方科研单位对其岗位职责进行了论证；湖北省红安市人民检察院利用质量管理的概念实行了能级管理；河南省郑州市二七区人民检察院利用过程控制论的观念建立了业务流程，保证了业务工作的质量；河北省黄骅市人民检察院科学分解职责，实行了全员严格的量化管理。

 

对照《纲要》和当前基层检察院示范建设的实际，在基层检察院建设中建立质量管理体系，引入2000版ISO9000族国际质量管理体系认证是可行的，并且一些全国示范院建设的实践情况表明，在基层规范化建设的进程中是有基础有条件引入2000版ISO9000族国际质量管理体系认证的。

 

 

 

四、推行步骤：怎样开展质量管理体系的建立和认证引入工作

 

按照基层检察院建设的发展趋式，以及贯彻落实《纲要》的要求，实现基层检察院管理正规化，笔者个人建议，作为健全基层检察院管理机制、提高管理水平的一项改革措施和基层检察院创新发展的一次有益尝试，应该在基层检察院建立ISO国际质量管理体系，并引入2000版ISO9000族质量管理体系标准的认证。

 

在基层检察院建立ISO国际质量管理体系，作为一种改革创新的举措，笔者建议应本着深入论证、大胆尝试、慎重实施、逐步推广的原则，从下面四个步骤入手开展工作。

 

第一步：宣讲论证

 

在今年上半年，结合全国示范院经验交流会，召开基层检察院建立质量管理体系研讨会，邀请中国质量认证中心的管理专家对国际质量管理体系和2000版ISO9000族质量管理体系标准的认证进行宣讲，推广现代管理理念，介绍质量管理体系和标准认证的内容，组织高检政治部领导、有关省院领导和部分基层检察长结合基层检察院建设的实际进行广泛研讨论证。

 

第二步：选点试点

 

在广泛论证在基础上，形成基层检察院的初步实施意见，并由高检与省院协商从全国示范院中选定1至5个基础条件好、管理措施正规、具备质量管理雏形、自愿接受2000版ISO9000族标准认证的基层检察院，着手起草具体的实施意见，进行建立质量管理体系的试点工作，并要求试点单位按照2000版ISO9000族标准的要求撰写质量管理手册。

 

第三步：定点认证

 

为保证认证的公正性和权威性，由高检院统一指定中国质量认证中心为试点单位的2000版ISO9000族标准的认证单位。试点单位可以从中国质量认证中心聘请管理专家进行体系建立的具体咨询和指导工作，高检院协同省院共同试点单位的认证工作进行监督，力争用一年的时间，在年内有1至2个基层院能初步建立质量管理体系，经过试运行并通过中国质量认证中心的认证。

 

第四步：总结推广

 

　　建立质量管理体系，经过试运行并通过中国质量认证中心的认证试点单位，建议由高检院组织请中国质量认证中心在人民大会堂进行证书颁发仪式。高检院可在第一批第二批全国示范院中全面推行建立质量管理体系和体系认证工作。经过两年以上时间的运行后，根据质量管理的效果和检察工作的实际及特点，可以与中国质量认证中心的专家研究协商，遵照2000版ISO9000族国际标准，补充修订我国质量管理GB/T19000国家标准系列，增加检察机关的行业质量管理标准，从而形成具有中国检察特色的质量管理模式，在基层检察院全面推行质量管理体系的建立和认证工作。